2023年我国工程担保行业相关政策、现状及竞争分析银行为担保主体

2023-02-17 10:17

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一、工程担保行业政策

工程保证担保引入保证人作为第三方，对建设工程中一系列合同的履行进行监督并对违约承担责任，是一种促使参与工程建设各方守信履约的风险管理机制。开发商、承包商、保证人三者之间形成保证担保关系。开发商和承包商是合同的主体，在不同的担保品种下，设定一方为被保证人，另一方为权益人（受益人、监管人），在被保证人不履行合同义务给权益人造成损失的情况下，权益人（监管人）可以要求保证人承担保证责任。

根据观研报告网发布的《中国工程担保市场运营现状调研与投资战略预测报告（2023-2030年）》显示，工程保证担保最早起源于美国。1894年，美国第一家专业保证担保公司——美国保证担保有限公司在纽约州成立。1894年，美国国会通过了“赫德法案”，要求所有公共工程必须事先取得工程保证担保。同年，美国联邦政府正式认同公共保证担保制度，即以专业保证担保公司取代了个人的信用保证担保。工程保证担保制度成为一种国际惯例，是一种维护建筑市场秩序，促使建设各方守信履约，实现公开、公平、公正的风险管理机制。我国工程保证担保从20世纪80年代开始发展，中建系统的建筑工程公司在承接一些海外项目或是世界银行贷款的项目时，才真正接触和面对了工程保证担保这一国际通用的惯例。

工程保证担保制度作为市场经济环境下维护合约双方信用的一种手段和方式，得到国家的高度重视和关注，近年来陆续出台相关政策支持和推动行业发展。如《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》提出加强承包履约管理。引导承包企业以银行保函或担保公司保函的形式，向建设单位提供履约担保。对采用常规通用技术标准的政府投资工程，在原则上实行最低价中标的同时，有效发挥履约担保的作用，防止恶意低价中标，确保工程投资不超预算。

我国工程担保行业相关政策

时间	政策/活动/会议
1991年	国务院决定开展“质量、品种、效益年”活动。
1992年	建设部参与主办中国新闻文化促进会发起的“中国质量万里行”活动。
1994年	《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》
1995年	《中华人民共和国担保法》
1997年	在国家经贸委、建设部等部委联合举办的“贯彻《质量振兴纲要》高层研讨会”上，专题研究了建立工程质量保证体系。会后，建设部牵头国家10个部委共同探讨具体实施事宜。
1997年	建设部组织中国建筑业风险管理考察团赴美国访问。考察团回国后即向建设部党组提交了考察报告，并翻译了大量美国工程保证担保公司，认为""借鉴美国工程保证担保业保险，对于推动我国机关报型质量保证监督机制的建立，具有很大的意义。
1998年	建设部发出"关于一九九八年建设事业体制改革工作要点"的文件，明确提出"逐步建立健全工程索赔制度和担保制度"；"在有条件的城市，可以选择一些有条件的建设项目，进行工程、质量保证担保的试点"。
1998年	根据建设部关于深化建设市场运行机制改革的思路和试点推行工程保证担保制度的要求，北京市建委公布了《关于进一步加强工程招投表管理的若干规定》，明确指出“从1999年起逐步推行发包付款保函制和承包履约保函制，并将其纳入招标的程序管理。
1999年	国务院办公厅颁布了《关于加强基础设施工程质量管理的通知》，明确要求凡是基础设施建设项目和国家投资的建设项目，都要按《通知》要求加强施工质量管理。通知首次明确规定，为加强基础设施工程质量管理必须实行合同管理制，要求“各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款”。之后，建设部《关于深化建设市场改革的若干意见》提出要将建立以工程保证担保为主要内容的工程风险管理制度作为我国今后改革政府监督管理建设活动方式、以经济手段强化工程质量管理的重要措施。同时指出可以先实行投标保证担保、业主支付保证担保、承包商履约保证担保和质量保证担保等工程担保制度，并决定在北京、上海和深圳三个经济发达城市发行试点。
1999年	深圳市政府发布《关于规范建设市场加强工程质量管理的决定》，明确提出“建设工程要逐步推行业主支付担保、承建商提供投标担保和履约担保的制度。
1999年	全国建设工作会议召开，原建设部部长俞正声提出要加快全国试点推行工程保证担保制度的步伐。
2000年	全国开始执行《招标投标法》。该法规中首次提出采用投标保证金和履约保证金的概念。随后，全国建设工作会议把实行工程保证担保制度作为“十五”期间的一项重点工作，要求该工作在“十五”期间要有重大的进展。
2003年	建设部在《建设部2003年整顿和规范市场秩序工作安排》中特别强调“要建立市场信用约束机制，积极推行业主支付担保、承包商分包工程付款担保和承包商履约担保”。
2004年	《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》（2004年修正本）
2004年	《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》要求各省市、自治区、单列市的建设行政主管部门在工程建设合同造价在1000万以上新建、改建、扩建的房地产开发项目都应推行投标担保、业主工程款支付担保、承包商履约担保和承包商支付担保。
2005年	《工程担保合同示范文本》(试行) 下发了《投标保函（试行）》、《承包商履约保函（试行）》、《业主支付保函（试行）》等10项工程担保合同示范文本，为加快推进工程担保制度的建设，规范工程建设担保活动起了制导性的作用。
2006年	《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》提出要尽快建立工程担保信息调查分析系统，便于对保证人的数量、市场份额、担保代偿情况、担保余额和保函的查询、统计和管理工作，担保余额超出担保能力的专业担保机构限制其出具保函或要求其做出联保、再担保等安排。工程担保监管措施完善的地方，在工程担保可以提交银行保函、专业担保公司或保险公司保函的情况下，应由被保证人自主选择其担保方式，但其提交的担保必须符合有关规定。使用外资建设的项目，投资人对工程担保有专门要求的除外。各地建设行政主管部门可以根据本地区的实际情况，制定合理的担保费率的最低限额，避免出现恶性竞争影响担保行业的健康发展。
2013年	《关于进一步促进工程勘察设计行业改革与发展若干意见》
2014年	《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》提出进一步开放建筑市场。各地要严格执行国家相关法律法规，废除不利于全国建筑市场统一开放、妨碍企业公平竞争的各种规定和做法。全面清理涉及工程建设企业的各类保证金、押金等，对于没有法律法规依据的一律取消。积极推行银行保函和诚信担保。规范备案管理，不得设置任何排斥、限制外地企业进入本地区的准入条件，不得强制外地企业参加培训或在当地成立子公司等。各地有关跨省承揽业务的具体管理要求，应当向社会公开。各地要加强外地企业准入后的监督管理，建立跨省承揽业务企业的违法违规行为处理督办、协调机制，严厉查处围标串标、转包、挂靠、违法分包等违法违规行为及质量安全事故，对于情节严重的，予以清出本地建筑市场，并在全国建筑市场监管与诚信信息发布平台曝光。
2016年	《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金，除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消。
2017年	《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》，加强承包履约管理。引导承包企业以银行保函或担保公司保函的形式，向建设单位提供履约担保。对采用常规通用技术标准的政府投资工程，在原则上实行最低价中标的同时，有效发挥履约担保的作用，防止恶意低价中标，确保工程投资不超预算。严厉查处转包和违法分包等行为。完善工程量清单计价体系和工程造价信息发布机制，形成统一的工程造价计价规则，合理确定和有效控制工程造价。

资料来源：观研天下整理

二、工程担保行业现状

1.市场规模

在政策利好下，我国工程担保体系不断完善，行业持续向好。数据显示，2015-2021年我国工程担保项目数量由13530个增长至19589个，工程担保金额由950亿元左右增长至1763.05亿元，工程担保行业收入由118.61亿元增长至154.35亿元。

数据来源：观研天下数据中心整理

2.市场结构

现阶段，我国工程担保方式可以分为现金保证、现金支票、银行支票、银行转账以及保函五种，其中，现金保证及保函是最为主要的两种方式。

现金保证由来已久，自1999年《投标招标法》首次提出保证金概念，至今已有近二十年的历史。根据担保条件，保函可分为无条件保函和有条件保函。无条件保函，即当发生保函索赔时，业主不需要证明承包商的违约行为，担保人即支付相应款项。有条件保函，即当发生保函索赔时，业主需证明承包商违约，担保人才支付相应款项。

在施行中，现金保证金逐渐暴露出不利于建筑企业发展的弊端。目前，我国还存在大量使用现金保证金的现象，但随着《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》的发布和落实，这种担保形式将逐渐被保函取代。未来保函将成为我国工程担保市场的主导形式。

保函分类

方式		简介	基本特征	担保主体	保费特征	公平性	索赔征
保函	无条件保函	即当发生保函索赔时，业主不需要证明承包商的违约行为，担保人即支付相应款项。	与基础合同义务相对独立。	一般为商业银行。	按工程进度支付。	业主方可以提出不公平索赔要求，对承包商往往不利。	对业主有利;当有条件和无条件无法准确区分时，法庭往往会推定为无条件，避免对银行商业信用体系造成损害,若推定为有条件保函，则索赔证据要求往往不明确。
保函	有条件保函	即当发生保函索赔时，业主需证明承包商违约，担保人才支付相应款项。	在基础合同责任范围内提供担保。	建设工程担保公司或保险公司。	一次支付，或按规定分批支付。	有利益关系牵制，较为公平。	担保入可以不接受索赔条件，但法院会对索赔进行裁决，此时担保人会采取措施降低损失，对业主方有利。

资料来源：观研天下整理

三、工程担保行业竞争

根据《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》，我国从事工程担保的保证人可以分为三类：一是银行业金融机构（分行、支行以上银行），二是取得资信等级的专业工程担保公司，三是经银保监会批准可以从事保证保险业务的保险公司。另外，天津市还允许在该市依法登记领取营业执照、具有代为清偿能力的各类企业从事工程担保业务。

国内大部分城市中，银行作为我国金融市场上发展最成熟、资产最雄厚的金融机构几乎包揽了整个担保人市场，是工程保证担保的主体。而当前民营工程担保企业受工程担保领域仍未完全市场化因素制约，与国有担保公司不在同一起跑线上。如部分国有银行开具保函只跟国有担保机构合作不与民营担保公司合作；某些工程指定只跟国有担保公司合作；某些工程有地方保护，仅限部分区域的指定担保机构方可合作。

根据全国统一大市场的目标而言，未来市场制度规则统一，市场监管公平统一，对不当市场竞争和市场干预行为进行规范，民营工程担保企业可以利用自身相对灵活的特性获得一部分之前由国有担保公司占据的市场份额。