国家数据集团成立：数据要素行业从“制度搭建”进入“央企运营”节点分析

2026-11-09 10:02

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2026年10月20日，国家数据集团有限公司在雄安新区挂牌成立，定位为“数据要素服务国家队、数据基础设施互联互通引领者、国家数据科技创新战略力量”。这一事件的产业含义不在于新增了一家央企，而在于数据要素行业从“制度设计阶段”进入了“央企实体运营阶段”。

1、制度框架已搭、流通堵点未通，数据要素处于“有规则、缺运营”的阶段

根据观研报告网发布的《中国数据要素行业发展趋势分析与未来前景预测报告（2026-2033年）》，我国数据要素行业在过去三年完成了制度框架的搭建。2022年“数据二十条”确立了数据产权、流通交易、收益分配、安全治理的制度框架；2023年国家数据局成立，负责统筹数据资源整合共享和开发利用；2024-2025年，各地数据交易所、数据集团密集设立，公共数据授权运营在多个省份试点。制度层面的“四梁八柱”已经基本成型。

我国数据要素行业在过去三年完成了制度框架的搭建。2022年“数据二十条”确立了数据产权、流通交易、收益分配、安全治理的制度框架；2023年国家数据局成立，负责统筹数据资源整合共享和开发利用；2024-2025年，各地数据交易所、数据集团密集设立，公共数据授权运营在多个省份试点。制度层面的“四梁八柱”已经基本成型。

资料来源：观研天下整理

各地代表性数据交易所、数据集团与公共数据授权运营试点

地区	数据交易所/交易中心	地方数据集团	公共数据授权运营试点/进展	数据边界与备注
上海	上海数据交易所（2021年11月揭牌）	上海数据集团有限公司（2022年成立）	公共数据授权运营试点，金融、交通等领域数据专区	上海数据交易所为国家级数据交易所之一；授权运营以专区形式推进
北京	北京国际大数据交易所（2021年3月成立）	北京数据集团有限公司（2023年成立）	金融公共数据专区、公共数据授权运营试点	北京国际大数据交易所为全国首家新型数据交易所
广东	深圳数据交易所（2022年11月成立）、广州数据交易所（2022年9月成立）	广州数据集团、深圳数据集团（分别成立）	广州、深圳均开展公共数据授权运营试点；广东省推进数据要素市场化配置改革	广东是数据交易所最密集的省份之一，广深双交易所并存
浙江	浙江大数据交易中心（2016年成立）	浙江数据集团有限公司（2023年成立）	2022年发布《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》，为全国较早的省级授权运营制度	浙江在公共数据授权运营的制度建设上走在前列
福建	福建大数据交易所（2022年成立）	福建省大数据集团有限公司（2021年成立）	公共数据资源开发利用试点，莆田、泉州等地开展授权运营	福建大数据集团为全国较早设立的省级数据集团之一
山东	山东数据交易有限公司（2020年成立）	山东数据集团有限公司（2023年成立）	公共数据授权运营试点，济南、青岛等地推进	山东数据交易有限公司为省级数据交易平台
四川	成都数据交易所（2022年成立）	四川省数据集团有限公司（2023年成立）	公共数据授权运营试点，成都率先开展	成都数据交易所为西部代表性数据交易机构
贵州	贵阳大数据交易所（2015年成立，全国首家）	贵州数据集团有限公司（2023年成立）	公共数据授权运营探索，依托大数据综合试验区	贵阳大数据交易所为全国最早设立的数据交易所
河南	郑州数据交易中心（2022年成立）	河南数据集团有限公司（2023年成立）	公共数据授权运营试点推进中	郑州数据交易中心为中部地区代表性机构
湖北	华中大数据交易所（2015年成立）	湖北数据集团有限公司（2023年成立）	公共数据授权运营试点，武汉率先探索	华中大数据交易所为较早设立的数据交易机构
江苏	华东江苏大数据交易中心（2015年成立）	江苏省数据集团有限公司（2023年成立）	公共数据授权运营试点，南京、苏州等地推进	华东江苏大数据交易中心为长三角早期数据交易平台
广西	北部湾大数据交易中心（2020年成立）	广西数据集团有限公司（2023年成立）	面向东盟的数据交易与公共数据授权运营探索	北部湾大数据交易中心定位面向东盟

资料来源：观研天下整理

但制度框架的成型并未自动解决数据流通的实质堵点。当前数据要素市场面临三个结构性矛盾：其一，公共数据“有量难用”——政府部门和公共机构掌握着质量最高、规模最大的数据资源，但受制于安全责任和部门壁垒，开放共享的进度慢于预期；其二，企业数据“有价难易”——企业间的数据交易缺乏统一的定价机制和可信的流通基础设施，交易成本高、合规风险大；其三，数据基础设施“有建难联”——各地各行业的数据平台、算力设施、流通节点标准不一，互联互通程度低，形成了新的“数据孤岛”。

我国数据要素行业面临的结构性矛盾

<strong>我国数据要素行业面临的结构性矛盾</strong>

资料来源：观研天下整理

这三个矛盾的共同特征是：它们都不是“再发一个文件”能解决的，而是需要有一个具备跨部门协调能力、承担基础设施建设和运营职责的实体来推动。国家数据集团的成立，正是对这一“运营主体缺位”的回应。其出资方结构——国务院（统筹协调）、雄安新区（落地载体）、三大运营商（网络与算力基础设施）、两大电网（能源数据与算力配套）——本身就指向了“跨部门、跨行业、基础设施属性”的定位，而非单纯的商业运营主体。

2、数据基础设施建设加速，公共数据授权运营从“地方试点”走向“全国统筹”

国家数据集团的成立，对数据要素市场的影响首先体现在数据基础设施建设节奏的加快。集团定位中“数据基础设施互联互通引领者”这一表述，指向的是当前各地数据平台标准不一、重复建设的现实问题。由央企牵头建设全国性的数据流通基础设施（如可信数据空间、数据流通节点、跨域身份认证与溯源体系），可以避免地方数据集团各自为政、标准割裂的局面。这一影响的产业含义是：数据基础设施的投资者从“地方财政”转向“央企资本”，建设周期可能缩短，但统一标准的确立也可能压缩地方数据集团的独立空间。

其次，公共数据授权运营的层级正在上移。此前公共数据授权运营以省市试点为主（如浙江、广东、北京等地的地方数据集团），运营范围和议价能力受限于行政区划。国家数据集团作为央企，具备跨区域整合公共数据的制度条件——例如交通、能源、通信等跨域数据的统筹运营，地方数据集团难以独立完成，而央企的身份使其能够与各行业主管部门对接。这意味着，公共数据授权运营可能形成“国家数据集团统筹跨域数据、地方数据集团运营属地数据”的分层格局，而非央企替代地方。

第三，数据要素的定价与交易机制有望从“场外协商”向“场内标准化”演进。当前数据交易以场外点对点协商为主，定价缺乏参照、合规缺乏标准。国家数据集团若牵头建设全国性的数据流通基础设施，并推动数据产品的标准化登记、质量评估和定价参考，将降低数据交易的搜寻成本和合规成本。但这一进程的快慢，取决于集团能否在“公益性基础设施”和“商业化运营”之间找到平衡——如果定价机制过于偏向公益，数据供给方的积极性不足；如果过于商业化，则与“国家队”的定位相悖。

3、数据要素企业迎来市场机遇，但收益逻辑有所区别

此外，国家数据集团的成立对不同类型企业的影响是分层的，受益逻辑并不相同。

第一类：数据基础设施建设与运营企业。集团定位中的“数据基础设施互联互通”将直接拉动可信数据空间、隐私计算平台、数据流通节点、数据安全防护等基础设施的建设需求，具备隐私计算、数据沙箱、区块链存证等技术的企业，将受益于基础设施建设的增量订单。同时，三大运营商和两大电网作为出资方，其旗下的数字化子公司（如天翼云、联通数科、移动云、国网信通）在基础设施建设和运营中具有天然的协同优势。

数据基础设施建设与运营企业

企业/主体	背景/属性	与数据基础设施的关联
天翼云	中国电信旗下	运营商出资方子公司；云网融合基础设施，承接数据流通节点和可信数据空间建设
联通数科	中国联通旗下	运营商出资方子公司；数据治理、隐私计算平台和政务数据运营经验
移动云	中国移动旗下	运营商出资方子公司；算力网络与数据流通基础设施
国网信通	国家电网旗下上市公司	电网出资方子公司；能源数据平台和电力数据流通节点建设
南网数字集团	南方电网旗下	电网出资方子公司；能源数据基础设施与数据运营
蚂蚁集团（摩斯）	民营科技企业	隐私计算平台（摩斯）在数据流通、联合风控场景有规模化应用
华控清交	清华背景，非上市	隐私计算平台，参与多地数据交易所和公共数据授权运营的技术支撑
富数科技	非上市	隐私计算与数据流通技术，服务金融、政务数据场景
趣链科技	非上市（浙大背景）	区块链存证与数据流通溯源，参与数据交易所底层链建设

资料来源：观研天下整理

第二类：行业数据运营与数据服务企业。国家数据集团的定位是“数据要素服务国家队”，其角色更接近“基础设施提供方和规则制定参与者”，而非直接参与所有行业的数据商业化。这意味着，垂直行业的数据运营（如医疗数据、交通数据、金融数据）仍将由行业内的专业数据服务商承担，国家数据集团提供底层基础设施和合规框架。具备行业数据积累和场景理解能力的数据服务商，将成为基础设施上的“应用层”参与者，而非被替代的对象。

行业数据运营与数据服务企业

企业	行业领域	数据运营/服务能力
卫宁健康	医疗数据	医院信息系统积累海量医疗数据，参与医疗数据要素化和科研数据平台建设
创业慧康	医疗数据	公共卫生信息化，区域医疗数据平台建设
千方科技	交通数据	交通信息化与路网数据运营，参与交通数据要素场景
四维图新	交通/地理数据	高精度地图与位置数据，数据合规流通的先行者
恒生电子	金融数据	金融机构数据中台、金融数据服务
东方财富	金融数据	金融数据终端与资讯服务
太极股份	政务数据	政务信息化与政务数据治理，参与多地公共数据平台建设
数字政通	政务/城市数据	城市管理与政务数据平台

资料来源：观研天下整理

第三类：数据安全与合规服务企业。数据流通的前提是安全可控。国家数据集团“数据、安全、科技”的立企之本中，“安全”被置于第二位，说明安全能力是集团运营的核心组成部分。数据分类分级、脱敏加密、访问控制、合规审计等安全服务需求，将随数据流通规模的扩大而增长。但需注意，央企的安全需求可能更倾向于“自主可控”的技术路线，国产安全厂商的受益确定性高于外资厂商。

4、我国数据要素行业未来发展趋势分析

在上述分析基础上，观研天下分析师认为，数据要素行业的未来趋势可以概括为三个结构性方向：

第一，数据基础设施建设从“地方分散”走向“全国统筹与地方运营”的分层格局。国家数据集团牵头全国性流通基础设施和跨域数据统筹，地方数据集团聚焦属地公共数据运营和区域场景应用。这一分层格局的形成，意味着地方数据集团的“独家运营权”可能被部分上收，但其在属地场景中的落地能力仍是央企难以替代的——央企做“路”，地方做“车”，两者的关系是协同而非替代。

第二，公共数据授权运营的收益分配机制将成为下一阶段的政策焦点。国家数据集团统筹跨域公共数据运营后，数据供给方（各政府部门和公共机构）、运营方（国家数据集团及地方数据集团）、使用方之间的收益分配规则需要明确。这一机制的设计质量，直接决定公共数据供给的可持续性——如果供给方缺乏激励，数据的质量和更新频率将难以保障。

第三，数据要素市场从“制度驱动”转向“场景驱动”。制度框架搭好后，市场的真正增长将来自具体场景的落地——金融风控、医疗科研、交通治理、能源调度等场景中，数据流通能否产生可量化的经济价值，将决定数据要素市场的真实规模。国家数据集团的成立提供了基础设施和运营主体，但场景的挖掘和商业化仍需行业企业来完成。

整体来看，国家数据集团的成立是数据要素行业从“制度搭建”进入“央企运营”的标志性事件，其核心影响在于补上了“跨部门协调+基础设施建设+全国统筹运营”的主体缺位。但央企的成立不等于数据流通堵点的自动消除——公共数据的供给激励、数据定价的市场共识、地方与央企的权责划分，仍是需要持续解决的制度性难题。

（编辑：言臻臻）

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